PPP Überblick
1. Für welche Projekte ist PPP geeignet ?
PPP - Modelle haben sich bereits seit Jahren bewährt oder werden derzeit realisiert. Die Palette der Anwendungsmöglichkeiten ist breit. PPP Konzepte eignen sich für Rathäuser, Stadthallen, Parkhäuser, Verwaltungsgebäude, insbesondere aber auch für Schulgebäude, Sport und Veranstaltungsstätten, Bäder, Kläranlagen etc. sowie Einrichtungen der sozialen und kulturellen Infrastruktur wie Kindergärten, Al-tenheime etc. PPP findet sowohl bei Sanierung als auch bei Neubauten Anwendung.
2. Mit welchen Effizienzvorteilen / Einsparungen kann man rechnen ?
In allen bisher durchgeführten PPP–Pilotprojekten in Deutschland konnte in der Wirtschaftlichkeitsprognose ein Effizienzvorteil des PPP–Projekts gegenüber der Eigenrealisierung bestätigt werden. Diese Ergebnisse wurden im Wirtschaftlichkeitsnachweis bestätigt. Danach kann man von Effizienzvorteilen in Höhe von ca. 10 % bis 15 % ausgehen. Bei weiterer Standardisierung der Prozesse werden sich auch Effizienzsteigerungen im Bereich um 20 % realisieren lassen. Die prognostizierten und nachgewiesenen PPP – Effizienzvorteile einiger Pilotprojekte sind im Folgenden dargestellt (Quelle PPP im Hochbau, Evaluierung der Wirtschaftlichkeitsvergleiche der ersten PPP–Pilotprojekte in NRW, Februar 2005)
Pilotkommunen in NRW
Monheim am Rhein
24 Mio. - Neubau und Sanierung -Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 15 – 22 % Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 15,2 %
Rhein-Erft-Kreis (Frechen)
15 Mio. - Neubau - Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 3 – 12 % Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 10,3 %
Witten
13 Mio. - Neubau und Sanierung -Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 5 – 25 % Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 9,3 %
Gladbeck
20 Mio. - Neubau - Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 1 - 11% Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 13,5 %
Unna
20 Mio. - Neubau und Sanierung -Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 5,5 % Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 6,2 %
Pilotkommunen in NRW
Monheim am Rhein
24 Mio. - Neubau und Sanierung -Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 15 – 22 % Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 15,2 %
Rhein-Erft-Kreis (Frechen)
15 Mio. - Neubau - Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 3 – 12 % Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 10,3 %
Witten
13 Mio. - Neubau und Sanierung -Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 5 – 25 % Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 9,3 %
Gladbeck
20 Mio. - Neubau - Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 1 - 11% Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 13,5 %
Unna
20 Mio. - Neubau und Sanierung -Effizienzvorteil für PPP in der Wirtschaftlichkeitsprognose: 5,5 % Effizienzvorteil für PPP im Wirtschaftlichkeitsnachweis: 6,2 %
3. Wie lange dauert die Vorbereitung / Umsetzung ?
Bei den bisher umgesetzten Pilotprojekten betrug der gesamte Zeitraum zwischen Bekanntmachung des Projekts und der Zuschlagserteilung 7 – 9 Monate. Für die Durchführung der Wirtschaftlichkeitsprognose ist im Durchschnitt von einem Zeitraum von ca. 8 – 14 Wochen auszugehen. Voraussetzung ist dabei allerdings, dass die benötigten Eingangsdaten (beispielsweise Bestandsanalyse) vorliegen. Liegen die Eingangsdaten noch nicht bzw. nur unvollständig vor, ist mit einer entsprechend längeren Dauer zu rechnen.
4. Muss PPP ausgeschrieben werden ?
Zur Realisierung eines PPP – Projekts ist grundsätzlich eine EU–weites Vergabeverfahren erforderlich. Mit dem ÖPP–Beschleunigungsgesetz ist ein insbesondere für PPP Vergaben geschaffenes Verfahren der sogenannte Wettbewerbliche Dialog geschaffen worden.
Dieses Verfahren ist ähnlich dem bekannten Verhandlungsverfahren mit vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb ausgestaltet. Der wesentliche Unterschied besteht darin, dass das Dialogverfahren früher einsetzt und die Kommune noch keine Leistungsbeschreibung vorlegen, sondern lediglich die Ziele und die Realisierungsparameter grob definieren muss. Mit den Bietern können alle Aspekte des Auftrages erörtert werden. Dieses Verfahren ist daher für die PPP–Realisierung besonders geeignet.
Darüber hinaus gibt es Sonderformen der Projektrealisierung, die nicht ausschreibungspflichtig sind, wie beispielsweise die Vergabe einer Dienstleistungskonzession oder die Durchführung eines Investorenauswahlverfahrens. Dabei handelt es sich allerdings nicht um eine Partnerschaft im hier verstandenen Sinne, sondern um eine weitgehende Vollprivatisierung.
Dieses Verfahren ist ähnlich dem bekannten Verhandlungsverfahren mit vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb ausgestaltet. Der wesentliche Unterschied besteht darin, dass das Dialogverfahren früher einsetzt und die Kommune noch keine Leistungsbeschreibung vorlegen, sondern lediglich die Ziele und die Realisierungsparameter grob definieren muss. Mit den Bietern können alle Aspekte des Auftrages erörtert werden. Dieses Verfahren ist daher für die PPP–Realisierung besonders geeignet.
Darüber hinaus gibt es Sonderformen der Projektrealisierung, die nicht ausschreibungspflichtig sind, wie beispielsweise die Vergabe einer Dienstleistungskonzession oder die Durchführung eines Investorenauswahlverfahrens. Dabei handelt es sich allerdings nicht um eine Partnerschaft im hier verstandenen Sinne, sondern um eine weitgehende Vollprivatisierung.
5. Wie wird ermittelt, ob PPP wirtschaftlicher ist als die Eigenrealisierung ?
Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung von PPP-Projekten gliedert sich in
- PPP-Eignungstest,
- Wirtschaftlichkeitsprognose und dem
- Wirtschaftlichkeitsnachweis.
6. Wie werden PPP Modelle finanziert ?
Die Finanzierungsart hängt vom Objekt und insbesondere von dessen Größe ab. Kleinere Objekte kann der Betreiber oft direkt mit Eigen- oder Fremdkapital finanzieren. Größere PPP–Objekte werden in der Regel objektfinanziert, d. h. die Güte und Rendite des Objektes zählt.
Häufig wird die Finanzierung über sog. Forfaitierung mit Einredeverzicht realisiert. Im Rahmen der Forfaitierung überträgt der private Partner die jeweiligen Forderungen gegen die Kommune an die finanzierende Bank, welche die Forderung im eigenen Namen einzieht. Dies hat den Vorteil, dass der private Investor auf einen Zinssatz, wie er bei Kommunalkrediten üblich ist, zurückgreifen kann.
Die konkret geeignete Finanzierungsform hängt von zahlreichen Faktoren ab, die jeweils projektspezifisch zu ermitteln sind.
Neben den Finanzierungsleistungen durch Private kommen auch öffentliche Finanzierungshilfen und Fördermittel für PPP – Objekte in Frage. Finanzierungshilfen gewähren die EU, der Bund und die teilweise auch die Länder. PPP – Projekte sind grundsätzlich dann förderfähig, wenn ihre Gesamtkosten unter denen der üblichen Eigenrealisierung liegen. Fördermittel müssen immer vor der Projektrealisierung beantragt und bewilligt sein. Eine nachträgliche Gewährung von Fördermitteln oder Beihilfen ist regelmäßig ausgeschlossen.
Häufig wird die Finanzierung über sog. Forfaitierung mit Einredeverzicht realisiert. Im Rahmen der Forfaitierung überträgt der private Partner die jeweiligen Forderungen gegen die Kommune an die finanzierende Bank, welche die Forderung im eigenen Namen einzieht. Dies hat den Vorteil, dass der private Investor auf einen Zinssatz, wie er bei Kommunalkrediten üblich ist, zurückgreifen kann.
Die konkret geeignete Finanzierungsform hängt von zahlreichen Faktoren ab, die jeweils projektspezifisch zu ermitteln sind.
Neben den Finanzierungsleistungen durch Private kommen auch öffentliche Finanzierungshilfen und Fördermittel für PPP – Objekte in Frage. Finanzierungshilfen gewähren die EU, der Bund und die teilweise auch die Länder. PPP – Projekte sind grundsätzlich dann förderfähig, wenn ihre Gesamtkosten unter denen der üblichen Eigenrealisierung liegen. Fördermittel müssen immer vor der Projektrealisierung beantragt und bewilligt sein. Eine nachträgliche Gewährung von Fördermitteln oder Beihilfen ist regelmäßig ausgeschlossen.
7. Was sind Transaktionskosten ?
Ein verbindlicher Leitfaden für PPP – mit umfassenden Handlungsempfehlungen, vorgefertigten Vertragsbedingungen und Mustern entsprechend beispielsweise dem Vergabehandbuch des Bundes existiert bisher nicht.
Daher ist die Kommune in der Regel auf die Inanspruchnahme von Beratern (juristische, wirtschaftliche und technische Beratung) angewiesen. Für diese Beratungsleistungen entstehen Kosten, die als Transaktionskosten bezeichnet werden. Diese Kosten sind allerdings in die Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen mit einzustellen und werden durch die Effizienzvorteile im Rahmen von PPP–Realisierungen regelmäßig ausgeglichen.
Darüber hinaus sind die Transaktionskosten in der Vergangenheit häufig falsch kommuniziert worden. Zu einem großen Teil handelt es dabei um sogenannte Sowieso-Kosten. Auch bei der Realisierung im herkömmlichen Sinne, ist die Wirtschaftlichkeit gemäß der haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu ermitteln. Grundsätzlich lässt sich sagen, dass je größer das Projektvolumen ist und je mehr Leistungen an den privaten Partner übertragen werden, die Transaktionskosten zunehmend weniger ins Gewicht fallen.
Daher ist die Kommune in der Regel auf die Inanspruchnahme von Beratern (juristische, wirtschaftliche und technische Beratung) angewiesen. Für diese Beratungsleistungen entstehen Kosten, die als Transaktionskosten bezeichnet werden. Diese Kosten sind allerdings in die Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen mit einzustellen und werden durch die Effizienzvorteile im Rahmen von PPP–Realisierungen regelmäßig ausgeglichen.
Darüber hinaus sind die Transaktionskosten in der Vergangenheit häufig falsch kommuniziert worden. Zu einem großen Teil handelt es dabei um sogenannte Sowieso-Kosten. Auch bei der Realisierung im herkömmlichen Sinne, ist die Wirtschaftlichkeit gemäß der haushaltsrechtlichen Bestimmungen zu ermitteln. Grundsätzlich lässt sich sagen, dass je größer das Projektvolumen ist und je mehr Leistungen an den privaten Partner übertragen werden, die Transaktionskosten zunehmend weniger ins Gewicht fallen.
8. Warum ist PPP in anderen EU-Staaten wesentlich weiter fortgeschritten als in Deutschland ?
Insbesondere in Großbritannien und den Niederlanden aber auch in Frankreich, Italien und Spanien werden seit Jahren viele öffentliche Projekte mit PPP – Modellen realisiert. In Großbritannien werden beispielsweise über 500 Schulneubauten sowie Schulsanierungen über PPP – Modelle abgewickelt. Im Vergleich zur EU war Deutschland bei der Umsetzung von PPP – Modellen bedingt durch die Gesetzeslage benachteiligt. Bis vor kurzem bestanden noch eine Reihe von vergabe-, haushalts- und steuerlichrechtlichen Hemmnissen.
Durch das ÖPP–Beschleunigungsgesetz, das im September 2005 in Kraft getreten ist, sind diese Hemmnisse jedoch weitgehend abgebaut worden. Das ÖPP-Beschleunigungsgesetz bringt zum Ausdruck, dass auch der Deutsche Gesetzgeber am raschen Fortschreiten der PPP Entwicklung interessiert ist und daher entsprechende Rahmenbedingungen geschaffen hat. Darüber hinaus ist bereits ein 2. ÖPP-Beschleunigungsgesetz in Arbeit, welches noch weitere Vereinfachungen schaffen soll.
Durch das ÖPP–Beschleunigungsgesetz, das im September 2005 in Kraft getreten ist, sind diese Hemmnisse jedoch weitgehend abgebaut worden. Das ÖPP-Beschleunigungsgesetz bringt zum Ausdruck, dass auch der Deutsche Gesetzgeber am raschen Fortschreiten der PPP Entwicklung interessiert ist und daher entsprechende Rahmenbedingungen geschaffen hat. Darüber hinaus ist bereits ein 2. ÖPP-Beschleunigungsgesetz in Arbeit, welches noch weitere Vereinfachungen schaffen soll.
9. Sind durch PPP Arbeitsplätze betroffen?
Durch eine PPP verliert kein Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes seinen Arbeitsplatz. Alle Arbeitnehmer genießen Bestandsschutz. Arbeitnehmer, die im Zuge einer PPP in den privaten Sektor wechseln, behalten für eine vertraglich vereinbarte Periode insbesondere den Kündigungsschutz und haben Anspruch auf eine gleichwertige Altersversorgung. Langfristig ist zu erwarten, dass bestimmte Aufgaben neu organisiert werden und dass es zu Aufgaben kommt, die eher im Bereich des Controlling liegen. Nachteile für die aktuell Beschäftigten ergeben sich aber nicht.
10. Welchen Zusammenhang gibt es zwischen Kameralistik und PPP-Modellen ?
Einer der Hauptvorteile von PPP für die Kommunen ist die damit verbundene Kostentransparenz. Die Kommune weiß genau, was sie für eine bestimmte Leistung zu zahlen hat, einschließlich des darin enthaltenen langfristigen Erhaltungs- und Reparaturaufwandes (Lebenszyklusbetrachtung).
Im heutigen kommunalen Rechnungswesen, der Kameralistik, hat die Kommune diese Kostenklarheit nicht. In der Regel werden nur die aufzubringenden Finanzierungsanteile berücksichtigt. Dem gegenüber werden Zuschüsse und Beiträge anderer Ebenen vernachlässigt. Nur bei vollständiger Kostenerfassung durch ein modernisiertes öffentliches Rechnungswesen (DOPPIK) ist ein aussagekräftiger Vergleich zwischen PPP–Modell und der her-kömmlichen öffentlichen Bereitstellung möglich.
Im heutigen kommunalen Rechnungswesen, der Kameralistik, hat die Kommune diese Kostenklarheit nicht. In der Regel werden nur die aufzubringenden Finanzierungsanteile berücksichtigt. Dem gegenüber werden Zuschüsse und Beiträge anderer Ebenen vernachlässigt. Nur bei vollständiger Kostenerfassung durch ein modernisiertes öffentliches Rechnungswesen (DOPPIK) ist ein aussagekräftiger Vergleich zwischen PPP–Modell und der her-kömmlichen öffentlichen Bereitstellung möglich.